国内首个PPP项目现状尴尬 须公私部门共担风险

作为国内首个引入民资进行基础设施建设的项目,1996年底通车的福建泉州刺桐大桥项目曾被树立为典型,在国内大面积推广宣传。然而,这个国内首个PPP项目现状却十分尴尬。


据了解,在福建,其他几座横跨晋江、由政府主导修建的大桥,目前都已实现免费通行。特许经营期限到2025年的泉州刺桐大桥,成了当地唯一仍在收取通行费的大桥,当地市民对此有所抱怨。泉州刺桐大桥面临的尴尬,是PPP实践中的一类问题。


近日,国家发改委法规司就特许经营立法召开座谈会,听取有关专家和市场主体的意见。据记者了解,相关立法将解决目前特许经营协议约束力不强、风险分配不合理的问题,立法进程有望加快。


政府力推PPP


财政部副部长王保安4月在全国财政科研工作会议上表示,地方政府短期内偿债压力较大,今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任的债务占债务总余额的21。89%,是偿债压力最大的一年。


除了偿债压力大外,债务利息的负担也比较重。如2012年借助企业信用通过融资平台公司发行企业债等融资年化利率达8%,通过“影子银行”等融资成本更高,如信托融资的年化成本大多在10%以上,政府回购融资年化综合成本大多在20%以上。


减轻政府债务压力,无疑是中央部门力推PPP的动因之一。从去年底财政部得到高层授意,在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来,有关PPP的培训和讨论变得很频繁。


除了由亚洲银行出资,在哈尔滨和洛阳进行PPP的技术指导外,全国很多省市都积极响应起来。如浙江成立了PPP试点工作领导小组,更多省份如湖南、河南、福建等纷纷展开研究,筹备PPP项目。


5月26日,财政部成立了PPP工作领导小组,由副部长王保安任组长,金融司、经济建设司、条法司、预算司、国际司及中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员,着手研究PPP管理机构设立方案和PPP工作指导性通知。


PPP在国内已经运作了约20年,实践项目很多。大岳咨询总经理金永祥表示,现在之所以力推PPP,是因为其既能提高效率,又能促进政府转变理念。只有在确实存在需求缺口的情况下,民间资本才会介入某个项目,这会避免重复建设、效率低下等问题,增强项目可持续运营的能力。


风险共担的伙伴关系


近日,在由中国财政学会公私合作研究专门委员会举办的第二期PPP内部研讨会上,泉州刺桐大桥项目负责方——泉州名流实业股份有限公司董事长陈庆元表示,PPP项目运作有必要吸取泉州刺桐大桥的经验。


1993年,当地政府财政资金比较紧张,晋江上既有大桥堵车问题严重,陈庆元联合当地民营企业,成为国内第一批试水PPP运作的民营企业家之一。


在得到当地政府30年特许经营许可之后,陈庆元克服了种种困难,建成了至今仍是福建省内大型桥梁之一的泉州刺桐大桥。随后,地方政府开始在晋江上修建其他大桥,免费通行的居多。


陈庆元表示,泉州刺桐大桥在前几年运营收益很好,但现在情况不大妙,当年的投入资金到现在还没有完全收回。


从2011年起,国家开始清理公路超期收费、收费标准偏高等违规行为。晋江上其他的大桥开始撤销收费站。泉州刺桐大桥运营多年,为何到现在还要收费,是不少当地居民心中的困惑。


陈庆元直言,当年由于是国内首例,缺乏相关经验,能得到政府一纸批文已经不容易,跟政府没有什么实质性的协议。在实际运行中,企业承担了绝大部分责任和风险。


清华大学建设管理系教授王守清表示,谁也无法准确预测将来二三十年的事情,政府和民间资本要风险共担,形成伙伴关系,并且需要一种动态的合作,需要在协议中写好重新谈判的触发机制和调解机制。


在地方资金紧张的状况下,地方热衷于PPP,业内专家多表示不能过度夸大PPP的融资功能。财政部财政科学研究所研究员孙洁表示,若按照项目融资去理解PPP,不仅远远不能满足现实需求,还会引发很多问题。PPP是一种管理模式,政府可以通过民营部门实现提供公共服务的目标。(周潇枭)


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